近年來，在縣、鄉(xiāng)體制(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行邏輯基本不變的制度性約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能與責任方面，出現(xiàn)了眾多“體制性困局”，影響著基層治理的績效和現(xiàn)代化水平。
面臨“體制性困局”，只有全面深化改革，在法律與體制上賦予地方政府更多的治理自主權，理順省、縣、鄉(xiāng)的制度關系，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權責體制，才是提升基層治理現(xiàn)代化的根本之路。
權責不等：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運轉
一級政府、一級權力，有多大的權力，就承擔相應的多大責任，權責對等和權責分明，是現(xiàn)代政府科層制管理的基本原則。但在現(xiàn)行的行政管理體制中，“權力金字塔”的體制架構，從根本上決定了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力結構，“壓力型體制”由來已久。近年來，為完成各種“限時型”任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運轉，權責不等現(xiàn)象進一步凸顯。
按照現(xiàn)行授權慣例，國家法律和行政法規(guī)規(guī)定的各項執(zhí)法權賦予的最終實施單位，基本都是縣級政府及其職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然承擔著各項行政事務的落實權，但并無行政事務的執(zhí)法權，如土地、環(huán)保、衛(wèi)生、教育、社會治安等方面，縣級相關職能部門才有相關法律和條例授予的執(zhí)法權。
縣級政府及其職能部門，都有權力通過各式各樣的行政責任書，把本應由本職能部門負責完成的各項黨政任務，逐項逐條地下放到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但有關項目資金和項目驗收的最終實質(zhì)性權力，還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣級政府及其職能部門下達的各項任務，分解量化的責任狀，只能無條件照單接收，少有討價還價的余地。縣級的各個專項辦公室和職能部門，都掌握著大量的專項資金和資源，并直接影響著各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年終評比和干部升遷。它們都是任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不敢得罪的“絕對上級部門”。
由是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日益嚴重的權責失衡中，一路蹣跚負重前行。
“層層加碼”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失衡運轉的隱形邏輯
“層層傳導壓力”，這是中國趕超型現(xiàn)代化能夠?qū)崿F(xiàn)歷史性提速的關鍵機制，也是發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢的關鍵路徑，這是必須加以正面肯定的。
特別是近年來在黨風廉政建設主體責任、信訪維穩(wěn)主體責任、環(huán)境保護主體責任、公共安全主體責任等方面，各級干部一再感受到各種責任“壓力山大”，這也是各級干部拼搏創(chuàng)新的精神動力。
但是，各項政策和工程任務的具體完成，需要下級政府來推進和落實?？h級政府及其職能部門，具有權力回旋余地，在下傳任務壓力的同時，自覺不自覺地把相關責任搭便車式地順路“打包”，下傳給基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權力回旋余地相比之下極為有限。因此，“層層傳導壓力”的行政任務執(zhí)行過程，就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責任下卸”的雙重傳導過程。“層層加碼”機制也就在政策任務的下傳中，無形變?yōu)椤皩訉酉滦敦熑巍睓C制。
錢少事多：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政拮據(jù)中無法自主
“一級政府、一級財政”，這是公共財政管理的基本原則，也是一級政府自主職能發(fā)揮的經(jīng)濟保障。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)與行政事務增多的此消彼長，在近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中格外凸顯。
由于“層層下傳”的財政壓力，加之本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收的空間有限，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展都在悄悄地負債前行。幾年前甚至幾十年前，前任甚至前前任的領導，通過各式各樣方式借的各種債務，后任和現(xiàn)任領導也根本“挖”不清楚，更無“欠債要還”的動機動力。在一些不發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各種債務正在如滾雪球似的越來越大。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如此拮據(jù)，財力如此緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要負責的各種任務，也如滾雪球般越來越多。從大類來說，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、基礎教育、衛(wèi)生醫(yī)療、交通安全、公共秩序、環(huán)境保護、外來人口管理等等，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須負責的大事。計劃生育、學校危房改造、創(chuàng)建省市先進教育鎮(zhèn)、公路改造與擴修、信訪維穩(wěn)、精準扶貧、防霾減排……統(tǒng)統(tǒng)在“一票否決”考核之列。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要有一項工作被“一票否決”，其他工作做得再好，也可能白搭。
福建省建甌市小橋鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)為農(nóng)戶講解大棚黃瓜的種植與管理技術 魏培全 攝
“前途無亮”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍穩(wěn)定性令人擔憂
當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的發(fā)展前途或晉升空間已呈“制度性窄化”趨勢，根本的制度激勵機制嚴重不足。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，幾乎都是從上面和外鄉(xiāng)(按回避原則，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人不能任職)調(diào)來的，最多任期兩屆，許多人工作的根本動力是調(diào)往縣里當副縣級干部，或到重要局當局長。一般趨勢是，越年輕的書記、鎮(zhèn)長，未來晉升的空間越大，工作動力就越大。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，其工作動力也主要與其職業(yè)前景相關。副職中年齡較大的干部，如果看不到晉升的希望，其工作動力就可能嚴重受阻。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部，也就是副科級以下干部，工作時間長、年齡大者，可能享受副科、正科的工作待遇，但其晉升已到天花板，工作動力嚴重不足。
事業(yè)編的干部，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所謂“七站八所”的技術性干部，如農(nóng)技站、水利站、工商所、財政所、文化站、司法所、糧管所、信用社的干部。各地干部人事制度中，有所謂行政編制與事業(yè)編制的“隔離規(guī)定”，即事業(yè)編制不能直接提升為行政編制。所以，事業(yè)編的干部，其工作動力普遍嚴重不足。
大學生志愿者和選調(diào)生，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中最年輕的面孔，但不少人是受就業(yè)壓力所迫，暫時來鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為工作經(jīng)歷中的跳板，隨時準備考研或考公務員離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動力構成和激勵機制各不相同。而從一般的體制性因素來考察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的總體狀況是：職業(yè)前景不佳，晉升渠道狹窄、工作待遇低、生活條件差。這些制度性限制，嚴重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的穩(wěn)定性和積極性。
社區(qū)居民在河南省鄧州市花洲街道辦事處中州家園社區(qū)為民服務大廳辦理業(yè)務 馮大鵬 攝
全面深化改革，走出“體制性困局”
當前，應進一步深化行政體制改革，理順省、縣、鄉(xiāng)各種體制關系，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成“權、責、利”對等協(xié)調(diào)的體制機制，充分賦予其更大的自主性和能動性。
賦予地方政府管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更大自主權。全國3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地域特征和發(fā)展狀況千差萬別。沿海發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有的高達十幾億元，常住人口幾十萬，相當于歐洲的中等城市。而中西部相對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口只有幾千人，勉強維持幾萬元的“吃飯財政”。在自主規(guī)劃、自主管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方面，應賦予省、縣兩級政府更多的地方發(fā)展自主權。在推進“省管縣、省管市”體制改革中，逐步取消“市管縣”體制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域經(jīng)濟特別發(fā)達的地方，可以試點探索“鎮(zhèn)變市”改革，實行“縣管市(鎮(zhèn)級市)”體制。
縣級政府應進一步“強鎮(zhèn)擴權”?？h級政府應下放更多財權、人權與事權給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級“權責完備”的自主政府。在不增加縣域編制限額的情況下，縮減縣級各個職能部門的編制，擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制和人員，切實改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“半政府”狀態(tài)。四川成都大邑縣政府已將200多項各個職能部門的管理權限，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大力推進“強鎮(zhèn)擴權”的試點改革。
增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展的能動性。在“強鎮(zhèn)擴權”的同時，大幅減少各級各式考核檢查和檢查評比。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權力、財力、人力得以保障的基礎上，成為有充分自主權力和自主空間的完備政府，自主規(guī)劃和實施切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的各項公共工程和公共服務。
改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件和工資待遇，激發(fā)年輕干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。大幅提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇，進一步拓寬年輕干部的晉升空間。規(guī)定縣級以上的公務員入職，必須有3年以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷。
拓寬基層民眾民主參與，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督的制度機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家直接與基層民眾“對接”，基層民眾也最能了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的業(yè)績和干部的好壞。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的選拔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務的民眾監(jiān)督等方面，應開拓制度化機制渠道，引入基層民主力量，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運行在民主法治的軌道上。
作者：周少來(本文作者系中國社會科學院政治學研究所“政治發(fā)展與國家治理”項目首席研究員)
