違法成本低執法力度弱 一些地方養犬規定難落地

　　不文明養犬行為怎么管

　　“你們遛狗不拴繩,差點咬到孩子,是不是該道個歉?”

　　“活該,不看好孩子,被咬了就是活該。”

　　9月15日,北京一小區內一對男女遛狗時沒拴繩,險些導致一名兒童被小狗追到咬傷,隨后遛狗女子抱起狗就要走,孩子家長上前追問養犬者為何不道歉時,不僅遭到養犬男子豎起中指辱罵,還被養犬女子諷刺“被咬了就是活該”。

　　事件被微博曝光后,網友在評論里一邊倒地對遛狗男女進行了譴責。與此同時,這件事情也再次引發輿論對于規范養犬行為的關注。

　　在過去的半年時間里,幾乎每個月都會有地方啟動養犬立法工作。

　　9月19日,山東省聊城市政府官網發布了《聊城市養犬管理條例(草案)》征求意見；8月27日,浙江省溫州市十三屆人大常委會第二十二次會議審議了《溫州市養犬管理條例(草案)》；7月30日,浙江省寧波市人大常委會開展“走進人大——聽取養犬管理立法意見模擬聽證會”活動……通過立法的方式規范養犬行為,已經成為多地共識。

　　全國政協委員、安徽省律協副會長周世虹近日接受《法制日報》記者采訪時指出,全國部分省、市都已經制定了養犬管理條例等地方性法規、規范性文件,對于規范養犬行為有一定效果,但由于法律效力層級低、處罰設置過輕、缺乏可操作性等原因,導致狗患無法根治。

　　“建議盡快啟動立法程序,制定國家層面的養犬管理法律法規,明確規定主管部門職責、養狗人的權利和義務以及法律責任、管理方式等內容,并加大處罰力度,對違法養狗、造成嚴重后果的,視情節輕重追究狗主人的刑事責任。”周世虹說。

　　遛狗不拴繩行為很常見

　　記者居住的小區位于北京市朝陽區,小區里有不少居民都養狗。

　　在小區附近,有個小花園,每天傍晚都會有居民到小花園遛狗。而且,居民在小花園遛狗的時候,幾乎都會把束犬鏈解開,任由狗在草坪上撒歡打鬧。有時候,這些狗還會跑到花園的小路上,這個時候,很多散步的居民只能遠遠繞開。

　　“沒事兒,我家狗膽子可小了,不咬人。”

　　“反正草坪上也沒人,就放開狗繩讓它們玩了。”

　　當記者詢問這些遛狗的居民為什么不用束犬鏈時,得到了這樣的答復。

　　但對于這樣的說法,居住在該小區的李峰卻并不認可。

　　“前段時間,我回家上樓的時候,突然從樓梯上走下來了一只大狗,好像是拉布拉多犬,反正個頭挺大,嚇我一跳。雖然狗主人牽著,但上樓的時候迎面走來這樣一只大狗,心里還是害怕啊!”李峰說。

　　李峰坦言,從那次之后,自己每次回家都得一邊上樓一邊往上看,再與那只狗“狹路相逢”時,都主動退回到樓下,讓出樓梯。

　　“雖然有狗主人牽著,但那么大的狗,真要在擦身而過的時候突然咬我,狗主人也很難在第一時間牽住。再說,不是市區不讓養大狗嗎?”李峰無奈地說。

　　李峰說的“市區不讓養大狗”,是有出處的。《北京市養犬管理規定》規定,東城區、西城區、朝陽區等市區為重點管理區。在重點管理區內,每戶只準養一只犬,不得養烈性犬、大型犬。

　　養犬人不得攜犬進入市場、商店、商業街區、飯店、公園、公共綠地、學校、醫院、展覽館、影劇院、體育場館、社區公共健身場所、游樂場、候車室等公共場所；攜犬出戶時,應當對犬束犬鏈,由成年人牽領,攜犬人應當攜帶養犬登記證,并應當避讓老年人、殘疾人、孕婦和兒童……對于養犬行為,《北京市養犬管理規定》中都有著明確規定。

　　事實上,多地都出臺了養犬管理規定。例如,山東濟南創造性地提出“養犬積分制”、陜西西安規定3次遛狗不拴繩就會被列入黑名單。然而,這些規定取得的效果非常有限。

　　規范養犬人行為是關鍵

　　昆明理工大學公共政策研究中心教授黎爾平認為,在分析不文明養犬行為屢禁不止的原因時,需要意識到這一現象發生的兩個背景——熟人社會的缺失和小區市場化管理。

　　“在熟人社會或傳統的單位大院里,因為彼此間的相互熟悉,主人不敢隨意讓狗患發生,否則就會受到道德的譴責。熟人社會的缺失,意味著道德的約束力會大大下降。小區市場化管理的思路是罰款,人們往往認為錢是解決問題的首選方案。”黎爾平說。

　　當道德的約束變得不再那么有力,法律就應該挺身而出。

　　周世虹指出,部分養狗人缺乏公德意識和法律意識,是造成惡狗傷人、擾亂社會秩序的重要原因之一,但其根本原因則是,我國有關養犬管理的地方性法規、規范性文件法律效力層級低、處罰設置過輕、違法成本低,且存在執法力度不夠、配套設施不足等問題,對違法、不文明養狗行為沒有震懾力,不能起到引導、制約、規范文明合法養犬的行為。

　　“一些地方養犬規定難以落地,執法資源有限和法規缺乏可操作性是主要原因。”中國人民大學法學院教授劉俊海說。

　　華南理工大學法學院副教授董文蕙同樣認為,不文明養狗行為、其他群體與養狗者之間沖突等現象之所以屢禁不止,根本原因正是由于缺乏明確的法律規定,雖然不少地方出臺了相關規定,但基本上都只是設立義務卻不涉及懲罰或懲罰力度不足。

　　值得注意的是,在近兩年關于規范養犬行為的地方立法中,“法律責任”成為重點內容。

　　《溫州市養犬管理條例(草案)》設置了“法律責任”專章,對違反養犬規定的行為作出了具體的處罰規定。例如,該草案規定,限養區內個人超標準養犬的,由綜合行政執法部門責令限期改正,處每只500元以上2000元以下罰款；逾期不改正的,沒收超養犬只。

　　《武漢市養犬管理條例(修訂草案)》同樣設置了“法律責任”專章,其中規定,違反本條例第七條第一款規定,在禁養區養犬的,由公安機關沒收犬只,并處2000元以上1萬元以下罰款。

　　董文蕙認為,狗的問題其實是人的問題,解決養狗問題的關鍵還在于規范養犬人的行為。因此,通過明確法律責任規范養犬人行為,非常有必要。

　　“目前,相關法律法規對養犬人的處罰力度過輕,幾十元甚至上百元的罰款顯然不會對養犬人造成實質性的打擊,因此必須加大對養犬人的處罰力度,提高法律的威懾力。”董文蕙說。

　　國家層面立法規范養犬行為

　　在周世虹看來,對于規范養犬行為,地方立法可以起到一定作用,但仍然有局限性。

　　“雖然全國部分省、市都已經制定了養犬管理條例等地方性法規、規范性文件,但因內容過于籠統、簡單,缺乏可操作性,同時違反規定的責任較輕,一般只有民事賠償和行政責任,沒有也不可能設定刑事責任,加之執法不嚴,相關部門職能銜接不順、配套設施、措施缺乏等,導致狗患無法根治。”周世虹說。

　　周世虹建議,盡快啟動立法程序,制定國家層面的養犬管理法律法規,明確規定主管部門的職責、相關社會管理、救助、防疫等部門職責以及違反職責的法律責任。

　　專家認為,明確養狗人的權利和義務以及法律責任,應當成為立法時的重點內容。

　　周世虹建議,可以借鑒美國、英國、日本等國家的立法和執法經驗,對養犬行為進行嚴格管理,規定養狗必須登記發證、強制佩戴約束性皮帶和口套、強制注射疫苗、強制購買保險、繳納“狗稅”、禁止進入幼兒園、醫院等特殊場所以及在犬只體內植入身份信息芯片進行跟蹤管理等。

　　董文蕙同樣建議,在國家層面進行立法,將束犬鏈、打疫苗、辦理養犬證等作為養犬人的基礎義務,強制執行。

　　與此同時,還要加大對于狗主人違法行為的處罰力度。

　　“對違法養狗、造成嚴重后果的,不僅要求承擔民事賠償責任、給予行政處罰,而且要視情節輕重追究狗主人的刑事責任。”周世虹說。

　　董文蕙認為,對于不文明養犬造成的事故,不僅要求養犬人承擔民事責任,對造成嚴重后果者還要追究其刑事責任,以保障民眾的生命健康安全,震懾漠視他人安全、不負責任的養犬人。

　　“應當立法明確規定,家養寵物犬必須注冊登記,并且每年要為狗注射一次狂犬疫苗,否則要處以高額罰款。同時,賦予政府相關部門處置違法養犬行為的權力。例如,對于沒有佩戴登記證、對公眾造成傷害的犬只,相關部門可以進行撲殺。”劉俊海說。（記者 蒲曉磊）

　　(應采訪對象要求,李峰為化名)

　　□　相關鏈接

　　國外如何規范養犬行為

　　就養犬管理問題,多個國家專門進行立法,制定了嚴格的法律條款。

　　英國在1991年頒布施行《危險犬類法案》,并于2014年重新修訂。法案強調狗主人對狗的看護責任。惡犬傷人,狗主人將面臨最高刑罰5年的有期徒刑；惡犬傷人致死,狗主人可能面臨最高14年的牢獄之災。

　　在美國,基本所有的州都通過了各自的《惡犬法案》,明確提出對傷人的惡犬及其主人要嚴厲處罰,狗主人不僅要承擔罰金,甚至可入獄。

　　法國政府在1999年頒布了關于規范家庭養犬行為的法律,隨后多次進行修訂。法國將芯片識別作為一項強制措施。每只犬都必須進行身份登記和建檔,到了6個月時就要強制植入芯片,以便寵物走失后可以追蹤位置。外出時,每只犬都要掛上寫有主人姓名、住址和犬名的身份牌,如果沒有掛牌,將會被視作無主的流浪犬。同時,犬只自兩個月開始就必須免疫,如果不打疫苗,犬主將受到重罰。對于未打疫苗且沒有牽繩的犬只,一經發現,都會對其進行安樂死。

　　德國是全歐洲養犬數量最多的國家之一,對養犬有著完善甚至嚴苛的規定。德國不但有《動物保護法》,還專門制定了《養犬法》。此外,各個聯邦州還有各自關于養犬的條款。在德國,申請收養者必須滿足一定的收養條件。收容所工作人員會上門了解收養者的情況,包括收養動機、是否有經驗、家居空間和經濟狀況等。申請者通過審核后還需要簽署合約同意接受動物保護組織的追蹤回訪。在柏林、下薩克森州等地,犬只被要求植入電子芯片,記錄身份信息,如出生日期、防疫情況、主人姓名和住址等,以便管理和追蹤。

　　俄羅斯出臺規定,禁止犬類出入幼兒園和醫院等特殊場所。此外,將狗的危險程度分為紅、黃、綠三個等級,紅色表示具有攻擊性,陌生人請勿接近；黃色表示較為溫和,需要保持距離；綠色表示危險性小,可以接近。為方便路人辨識,狗外出時必須佩戴相應顏色的掛牌。

　　日本在1950年制定了《狂犬病預防法》后,狂犬病病例急劇減少,1958年之后開始零發病。《狂犬病預防法》規定,家養寵物犬貓必須注冊登記,并且每年都需要接種一次狂犬疫苗,否則將被處以20萬日元以下罰款。任何人在大街上發現沒有系戴登記證和狂犬病疫苗注射證的野犬,都可以給當地政府衛生部門打電話,當地政府會派專人對野犬進行撲殺。（記者 蒲曉磊 整理）