原標題：“鄉村教師支持計劃”三年 五大盲點待補

　　——中西部6省12縣(區)120余所鄉村學校調研報告

　　百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。我國35%的初中、66%的小學、35%的幼兒園設在鄉村，鄉村學校是我國覆蓋面最廣的基層教學單位。由于受城鄉教育發展不平衡、交通地理條件不便、學校辦學條件欠賬等多種因素的影響，鄉村教師的職業吸引力仍然不夠強，“下不去、留不住、教不好”的困惑依然存在，嚴重制約了鄉村教育的進一步發展。為此，2015年6月，國家開始實施《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》，給予鄉村教師特殊的支持和關照。

　　目前《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》已經實施近3年，取得了很好的效果。為了全方位了解《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》的實施效果，華中師范大學課題組對湖北、河南、安徽、四川、云南和陜西等6個省12個縣(區)120余所農村中小學進行了問卷調查和結構性訪談。結果顯示，《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》實施的效果明顯，初步解決了鄉村教師“下不去、留不住、教不好”的問題，但同時也存在五大盲點。

　　鄉村教師補充呈“差序格局”，村小和教學點成為最末梢的利益獲得者

　　課題組實地調研發現，鄉村教師補充政策的主要受益學校依次是鄉鎮初中、鄉鎮中心小學、農村初中、農村完全小學。村小和教學點難以得到優秀師資。由于在城鄉學校分布結構和城鄉社會發展中處于底層地位，而且工資和福利待遇較低，因此難以吸引優秀師資和優秀高校畢業生到那里任教。

　　盡管不少省出臺了一些面向村小和教學點教師招聘政策，如湖北省“新機制”教師政策、四川省定向免費師范生政策、安徽省定向培養村小和教學點教師計劃等，但村小和教學點仍然難以獲得優秀年輕師資。

　　為什么會出現這種情況呢？課題組通過對12個縣(區)60余所村小和教學點負責人訪談得知，鄉村教師和其他人一樣，在對物質條件的需求上具有“經濟人”特性，也會通過流動來獲得更好的工作環境和發展機會。盡管目前村小和教學點工作生活條件有了很大的改善，但和鄉鎮其他學校相比，還是遜色得多。因此，有些招聘到村小和教學點的高校畢業生因條件艱苦、生活環境不適應辭職，有些鄉鎮學校因師資短缺“截留”了原本到村小和教學點任教的高校畢業生，也有部分在村小和教學點任教的教師想盡千方百計調往鄉鎮其他學校任教，還有一部分被“借調”到鄉鎮政府等單位工作。

　　《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》實施后，鄉村教師補充呈現鄉鎮初中—鄉鎮中心小學—農村初中—農村完全小學—村小—教學點的“差序格局”，村小和教學點成為最末梢的利益獲得者。

　　鄉村教師工資待遇“中部塌陷”現象值得高度關注，“以縣為主”的財政體制亟待改變

　　《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》實施后，課題組調查的中部地區6個樣本縣(區)鄉村教師工資年收入均值為38520元，鄉村教師生活補助約占其工資收入的1/10；西部地區6個樣本縣(區)鄉村教師工資年收入均值為46228元，鄉村教師生活補助約占1/9。

　　可以看出，西部地區云南省和四川省4個樣本縣(區)鄉村教師生活補助較多，工資待遇提升較快，而中部地區湖北、河南和安徽6個樣本縣(區)鄉村教師生活補助較少，工資待遇上升慢，鄉村教師工資待遇“中部塌陷”的現象應該引起高度關注。

　　多年來，國家對西部地區農村教育進行輸血式的投入，鄉村學校基礎設施明顯改善，鄉村教師的工作待遇顯著提升，東部地區依仗自身的經濟實力也能保證鄉村學校基礎設施的完善和鄉村教師有可觀的收入，但中部地區因經濟實力不足，并且得到國家支持力度有限，鄉村教育長期成為被“遺忘”的角落，中部地區鄉村教師待遇明顯低于西部地區，這種新的不均衡現象應該引起反思。

　　鄉村教師的實際收入比本地公務員低，鄉村教師職業榮譽感和實際獲得感均不高

　　課題組的調查結果顯示，《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》實施后，有86.2%的鄉村教師認為其工資待遇比本地同級公務員高。在實地調研課題組也發現，鄉村教師支持計劃實施后，鄉村教師的福利待遇得到明顯改善。例如，課題組調查的12個縣(區)大部分都提高了住房公積金的繳存比例，由原來6%提高至12%，和本地公務員完全一致；有些地區將鄉村教師住房納入當地保障房建設規劃，有效地保證了鄉村教師安居樂教。

　　但是，課題組調查的部分縣(區)將鄉鎮工作補貼和鄉村教師生活補助合并成單項發放，不少縣(區)公務員還發放交通補貼和通信補助等，還有相當于幾個月工資的績效獎，鄉村教師卻沒有，他們的福利待遇明顯處于劣勢地位。

　　課題組的調查還發現，分別僅18.2%、22.8%的鄉村教師認為“職業榮譽感強”或“實際獲得感高”。

　　“向農”的鄉村教師編制政策根本無法落實到位，村小和教學點難以得到真正實惠

　　課題組所訪談的12個縣(區)教育局負責人都表示目前鄉村學校不存在缺編的問題，問卷結果卻顯示，63.8%的鄉村教師認為本校教師“嚴重短缺”，有35.9%的鄉村教師認為“數量剛好合適”，僅1.3%的鄉村教師表示“嚴重富余”。還有82.6%的村小和教學點負責人表示目前沒有按照生師比和班師比進行核編。這表明這種城鄉統一且向農村邊遠地區傾斜的教師資源配置政策，目前還沒有讓鄉村學校尤其是村小和教學點得到真正的實惠。

　　課題組分析，造成這種情況的原因在于，目前我國仍實行高度集中的編制管理方式，我國“以縣為主”的財政體制決定了鄉村教師編制的增加意味著教育經費支出的增長，在目前“只減不增”的政策背景和縣級財政普遍“寅吃卯糧”的情況下，即使國家政策一再要求實行“向農”的教師編制政策，但在目前“以縣為主”的財政體制讓縣(區)級政府不得不考慮本級財政承擔的巨大壓力。

　　而且，目前實行的是“自上而下”核編方式，即省級政府提出鄉村學校編制方案，縣(區)級政府根據本縣的財政狀況和在校學生人數、班級數等指標核定鄉村教師編制，鄉村學校根據縣(區)級政府核定的教師編制來安排教學，這種方式根本沒有考慮到農村自然地理、人口、經濟、文化等方面的巨大差異，也沒有考慮到不同鄉村學校的實際需要，如鄉村教師結構性短缺、農村寄宿制學校生活教師需求、留守兒童心理輔導、教師外出培訓、“全面二孩”政策導致鄉村女教師扎堆兒請假等。

　　所以即使目前“向農”的教師編制政策也難以讓鄉村學校尤其是村小和教學點得到真正的實惠，該政策還會讓改革后新增加的教師編制“流向”縣城中小學以及鄉鎮中小學，或者被部分有關系的鄉村教師直接“帶編進城”，村小和教學點教師嚴重缺編的問題依然存在。

　　鄉村教師職稱評定優惠政策難以真正落地，音、體、美等“小科”教師明顯“吃虧”

　　課題組對12個縣(區)政策文本比較發現，絕大部分縣(區)規定，在實現縣域內城鄉學校教師崗位結構比例大致平衡的基礎上，職稱評定適度向鄉村學校教師傾斜，在同等條件下優先評聘鄉村教師，且鄉村教師評聘職務時對外語不作要求。課題組對12個縣(區)教育部門負責人的訪談也證實教師職稱評定向農村傾斜。

　　但是，課題組的調查結果顯示，僅16.6%的鄉村教師表示“職稱評定并沒有向農村傾斜”，有42.8%的鄉村教師回答“沒有”，還有40.6%的鄉村教師表示“不清楚”。實際上，鄉村教師在高級職稱評定的名額分配上仍處于劣勢地位，縣城和鄉鎮學校教師則擁有明顯的優勢。

　　而且，鄉村教師高級職稱評聘的“門檻”高，盡管目前鄉村教師評聘高級職稱已經取消了外語和論文的基本要求，但任教年限、課題、教學實績、獲獎等一項都不能少，那些工作在鄉鎮以下的鄉村教師尤其是村小和教學點教師處于明顯的劣勢地位。有些縣(區)規定教學工作量和教學成績作為必備的考核項目，導致鄉村學校音、體、美等“小科”教師明顯“吃虧”，他們職稱評定的難度明顯增大。

　　如何削減五大盲點

　　《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》是一項公共政策，之所以在執行過程中出現盲點，主要原因在于：政策目標不精準，配套政策不到位，政策落實出現偏差。為此，筆者建議在這幾個方面采取應對措施。

　　精準施策，保證《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》政策目標精準。

　　《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》實施后，部分子政策目標不太精準，導致政策執行出現嚴重偏差。這就需要進一步精準施策，靶向治療。例如，針對村小和教學點難以按照生師比和班師比進行核編的問題，需要“自上而下”和“自下而上”的核編政策，改革“以縣為主”的教育財政管理體制，避免縣級政府因財力有限有意限制甚至減少鄉村學校教師編制；針對村小和教學點的鄉村教師職稱評定難的問題，需要制定專門面對村小和教學點以及音體美等“小科”教師職稱評定的優惠政策；針對年齡大的鄉村教師不愿參加培訓的問題，需要專門制定適合鄉村中老年教師群體的培訓激勵措施。

　　堅持制度創新，打出全方位組合拳，完善相關配套政策。

　　要保證《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》順利實施，必須完善相關配套政策。例如，嚴守鄉村學校教師的“入口關”，強化專業對口和實行教師資格證年檢制度；實行村小和教學點專項招聘政策，實行教師生活補助倍增計劃，保證村小和教學點教師“進得來，留得住，教得好”；完善鄉村教師退出機制，對不適應鄉村學校教學工作的教師實行轉崗、提前退休等政策；國家加大對中部地區教育財政支持力度，堅持省級統籌的鄉村教師生活補助政策，并且逐步實施“以省為主”的鄉村教師績效工資保障機制，保證鄉村教師實際收入高于本地公務員實際收入，增強鄉村教師的職業榮譽感和實際獲得感；鄉村教師培訓要注意教師職業倦怠、心理亞健康、班級管理困惑、家校合作矛盾、計算機能力低下、對外界信息資源的恐懼、排斥甚至匱乏等現實問題，同時關注復式教學、小班教學和多科教學等現實需求。

　　矯正政策執行偏差，讓《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》持久發力。

　　要保證《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》這項公共政策能持久發力，就必須對政策執行的偏差進行矯正。首先，要制定正確合理的規制以約束《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》執行主體的行為，促進政策執行行為的公開、透明，強化公眾對《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》執行過程的全程監督，防止政策執行主體自由裁量權的濫用。同時，要及時將政策執行的困難和障礙公示于眾，讓鄉村教師理解《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》執行的困難，形成政府與鄉村學校教師相互理解、互相支持的良性政策環境，也可以在政策執行中出現的新情況、新問題時，及時采取調整和補救措施，減少《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》政策執行的偏差和不確定性。(付衛東 作者為華中師范大學信息化與基礎教育均衡發展協同創新中心副教授)

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責任編輯： 聶晨靜