深化黨和國家機構改革是一場深刻變革
劉 鶴
習近平總書記在黨的十九大報告中就深化機構改革作出重要部署，黨的十九屆三中全會研究深化黨和國家機構改革問題并作出決定。《決定》明確指出，“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，從戰(zhàn)略全局和長遠發(fā)展的高度來認識推動這場深刻變革的必要性，自覺加以貫徹落實。
一、充分認識推動這場深刻變革的歷史和現(xiàn)實必然性
黨中央歷來高度重視黨和國家機構建設和改革。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持問題導向，突出重點領域，深化黨和國家機構改革，在一些重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得重大進展，為黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革提供了有力保障。面對新時代新任務提出的新要求，按照黨的十九大的戰(zhàn)略部署，深化黨和國家機構改革，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有歷史和現(xiàn)實必然性。
（一）深化黨和國家機構改革是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求。黨和國家機構職能體系作為上層建筑，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，需要適應社會生產(chǎn)力進步、經(jīng)濟基礎變化而不斷完善。新中國成立后，在我們黨領導下，我國確立了社會主義基本制度，逐步建立起具有我國特點的黨和國家機構職能體系，為推進社會主義建設發(fā)揮了重要作用。改革開放以來，適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，我們黨積極推進黨和國家機構改革，各方面機構職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范，有力推動了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設。中國特色社會主義進入新時代，黨和國家機構職能體系必須與新時代中國特色社會主義發(fā)展的要求相適應。但要看到，當前黨和國家的機構設置和職能配置同統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應，必須按照堅持和發(fā)展中國特色社會主義的要求，深化黨和國家機構改革。
（二）深化黨和國家機構改革是加強黨的長期執(zhí)政能力建設的必然要求。中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。黨和國家機構職能體系是我們黨治國理政的重要保障，是確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要依托。我們黨要順利推進新時代中國特色社會主義各項事業(yè)，更好領導人民進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想，必須從組織機構上發(fā)揮黨的領導這個最大制度優(yōu)勢，把黨的領導貫徹落實到黨和國家機關全面正確履行職責的各領域各環(huán)節(jié)，從制度上保證黨的長期執(zhí)政和國家長治久安。當前，一些領域黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨的體制機制有待完善。加強黨的長期執(zhí)政能力建設、推進全面從嚴治黨，迫切要求深化黨和國家機構改革，完善保證黨的全面領導的制度安排，改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。
（三）深化黨和國家機構改革是社會主義制度自我完善和發(fā)展的必然要求。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標。深化機構改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容，對各領域改革發(fā)揮著體制支撐和保障作用。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，堅決破除各方面體制機制弊端，重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進展，中國特色社會主義制度更加完善。但必須看到，要從根本上解決發(fā)展中的許多深層次矛盾和問題，鞏固和發(fā)展已取得的改革成果，必須將改革深入到機構層面。目前，我國一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節(jié)問題比較突出；一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變還不到位；一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理等。要解決這些問題，必須深化黨和國家機構改革，為經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)文明等領域改革持續(xù)深化、攻堅克難提供體制支撐和保障。
（四）深化黨和國家機構改革是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然要求。為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，黨的十九大作出新時代中國特色社會主義發(fā)展的戰(zhàn)略安排，即到2020年，全面建成小康社會；到2035年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，黨和國家機構職能必須為解決突出矛盾，打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)提供保障；同時，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，又必須注重解決事關長遠的體制機制問題。但要看到，目前我國機構設置和職能配置還不適應實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的要求，特別是基層機構設置和權力配置有待完善，組織群眾、服務群眾能力需要進一步提高；群團組織政治性、先進性、群眾性需要增強等。這就迫切要求深化黨和國家機構改革，科學配置機構職能、完善體制機制，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度保障。
二、準確把握這場深刻變革的鮮明特征
習近平總書記在十九大報告中明確要求，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性。這次深化黨和國家機構改革的舉措充分體現(xiàn)了習近平總書記的重要要求，具有以下鮮明特征。
（一）加強黨的全面領導是核心問題。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。《決定》明確提出，加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。為完善堅持黨的全面領導的制度，《決定》要求，一是建立健全黨對重大工作的領導體制機制。首先要加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領導。優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構。加強和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作的領導。其他方面的議事協(xié)調(diào)機構，要同黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構的設立調(diào)整相銜接。二是強化黨的組織在同級組織中的領導地位，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用。三是更好發(fā)揮黨的職能部門作用，加強歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領域工作。四是統(tǒng)籌設置黨政機構，黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公。五是推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。
（二）改革范圍的全面性是突出特點。與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同，這次機構改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級機構。除完善堅持黨的全面領導的制度外，一是優(yōu)化政府機構設置和職能配置。要求合理配置宏觀管理部門職能，深入推進簡政放權，完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，完善公共服務管理體制，強化事中事后監(jiān)管。二是統(tǒng)籌黨政軍群機構改革。要求完善黨政機構布局，深化人大、政協(xié)和司法機構改革，深化群團組織改革，推進社會組織改革，加快推進事業(yè)單位改革，深化跨軍地改革。三是合理設置地方機構。要求確保集中統(tǒng)一領導，賦予省級及以下機構更多自主權，構建簡約高效的基層管理體制，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制等。
（三）改革的深度具有革命性。這次改革之所以具有革命性，就在于不回避權力和利益調(diào)整，而是要對現(xiàn)有的傳統(tǒng)既得利益進行整合，重塑新的利益格局。《決定》提出，要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能，調(diào)整優(yōu)化政府機構職能。如明確要求減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預。放寬服務業(yè)準入限制，全面實施市場準入負面清單制度。設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。加快實施政社分開，克服社會組織行政化傾向。實現(xiàn)政事分開，不再設立承擔行政職能的事業(yè)單位。面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制。
（四）改革的設計體現(xiàn)了科學性。科學性是關系到整個改革方案是否符合實際需要、是否符合客觀規(guī)律，從而決定改革成敗的關鍵。針對我國機構編制科學化相對滯后，一些領域權力運行制約和監(jiān)督機制不夠完善等問題，《決定》堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則，強調(diào)必須優(yōu)化黨和國家機構設置和職能配置。一是堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯(lián)動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。二是要求精干設置各級政府部門及其內(nèi)設機構，科學配置權力，減少機構數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系。三是明確要求正確理解和落實黨政職責分工，理順黨政機構職責關系，保證黨實施集中統(tǒng)一領導，保證其他機構協(xié)同聯(lián)動、高效運行。要求減少多頭管理，減少職責分散交叉。四是組建退役軍人管理保障機構，協(xié)調(diào)各方面力量，更好為退役軍人服務。五是省、市、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構職能要基本對應；把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方。允許地方因地制宜設置機構和配置職能，既允許“一對多”，也允許“多對一”。
（五）改革的成果要法定化。通過法定化把改革成果固化、制度化，是這些年推進改革的成功做法。《決定》指出，機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障。針對我國機構編制規(guī)范化、法定化相對滯后，機構編制管理方式有待改進等問題，《決定》明確要求推進機構編制法定化。要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。一是完善黨和國家機構法規(guī)制度。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，研究制定機構編制法，增強“三定”規(guī)定嚴肅性和權威性。全面推行政府部門權責清單制度，實現(xiàn)權責清單同“三定”規(guī)定有機銜接，規(guī)范和約束履職行為。二是強化機構編制管理剛性約束。強化黨對機構編制工作的集中統(tǒng)一領導，統(tǒng)籌使用各類編制資源，加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度。嚴格執(zhí)行機構限額、領導職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定。嚴格控制編外聘用人員。三是加大機構編制違紀違法行為查處力度，嚴肅追責問責。
三、切實保障機構改革的有效推進
深化黨和國家機構改革是一個系統(tǒng)工程，任務艱巨復雜，組織實施難度大。我們必須堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持正確改革方向，把思想和行動統(tǒng)一到習近平新時代中國特色社會主義思想上來，統(tǒng)一到黨中央關于深化黨和國家機構改革的決策部署上來，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，把握好改革發(fā)展穩(wěn)定關系，堅定信心，抓住機遇，有重點地解決階段性突出矛盾，把工作做深做細，不折不扣把深化機構改革的要求落到實處。
（一）加強黨的領導。深化黨和國家機構改革是當前黨和國家政治生活中的一件大事。必須充分發(fā)揮黨在改革發(fā)展穩(wěn)定大局中的領導核心作用，以黨的政治優(yōu)勢來引領和推進這項重大改革。黨中央統(tǒng)一領導深化黨和國家機構改革工作，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實作用。要增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強黨政軍群各方面機構改革配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應。各地區(qū)各部門要堅決落實黨中央確定的深化黨和國家機構改革任務，黨委和政府要履行主體責任，做到敢于負責，敢于碰硬。
（二）依法有序落實改革方案。機構改革的各項要求最終都要體現(xiàn)在改革方案上。各地區(qū)各部門要認真落實中央確定的改革方案，做到蹄疾步穩(wěn)。實施機構改革方案需要制定或修改法律法規(guī)的，要及時啟動相關程序。各部門在制定“三定”等具體實施方案中，特別是涉及機構職能調(diào)整的部門要講大局，自覺服從中央決定，確保機構職能等按要求及時調(diào)整到位，抓緊完成轉隸交接，不允許搞變通、拖延改革。在黨中央統(tǒng)一部署下啟動中央、省級機構改革，省以下機構改革在省級機構改革基本完成后開展，梯次推進。
（三）充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。我國幅員遼闊、人口眾多，各級各地情況千差萬別。一方面，要加強中央的集中統(tǒng)一領導，加強頂層設計、整體謀劃，條件成熟的加大力度突破，條件暫不具備的先行試點，做好與其他各領域改革的銜接，做到全國一盤棋，行動一致；另一方面，也要充分考慮各地實際，調(diào)動和發(fā)揮地方積極性和創(chuàng)造性，鼓勵地方和基層結合當?shù)貙嶋H，因地制宜積極探索。對具有普遍意義的做法，要總結經(jīng)驗，及時在全國推廣。
（四）做好扎實細致的具體實施工作。深化機構改革涉及部門和個人利益調(diào)整，改革方案的具體實施工作富有挑戰(zhàn)性。有的機構調(diào)整，方案出臺后幾個月內(nèi)就要落實到位；有的改革，可能需要一定時間，這都需要把工作做細做實。各級黨委和政府要履行對深化黨和國家機構改革的領導責任，研究解決機構改革過程中出現(xiàn)的新情況新問題，加強思想政治工作，對涉及的部門和個人，要做好耐心細致的解釋教育工作，做到思想不亂、隊伍不散、運轉正常。有關部門要正確引導社會輿論，做好宣傳解讀和答疑釋惑，營造良好社會環(huán)境，確保各項工作平穩(wěn)有序有效推進。
