國家治理中的公共政策范式轉(zhuǎn)型 ——從肯定性行動(dòng)到多樣性管理
王麗萍
“誰得到什么”始終是公共政策的核心議題,普遍性和中立性則是公共政策的關(guān)鍵特質(zhì)和重要美德。在現(xiàn)代國家治理中,許多國家通過采取肯定性行動(dòng)或類似政策,修正由歷史、既往政策或其他原因所造成的社會(huì)差距,以促進(jìn)不同人群之間的權(quán)利及發(fā)展機(jī)會(huì)的平等。肯定性行動(dòng)政策以非均衡的政策工具追求均衡的治理目標(biāo),突顯了明顯的國家干預(yù)特性。隨著治理理念的流行和社會(huì)觀念氛圍的變化,肯定性行動(dòng)似已成為國家治理的一個(gè)悖論,并提示多元主義時(shí)代需要國家治理和公共政策的新范式。多元主義時(shí)代國家治理需要平衡的差異和不均衡越來越多,多樣性本身更被賦予重要的積極價(jià)值。國家治理和公共政策趨向多樣性管理的范式轉(zhuǎn)型是一個(gè)迫切的時(shí)代問題,也將使肯定性行動(dòng)政策融入多樣性管理的治理邏輯和實(shí)踐框架之中,以充分實(shí)現(xiàn)其治理潛力。
肯定性行動(dòng)政策：國家治理中的常見公共政策類型
差異性、多樣性乃至不同程度的不平等是一種社會(huì)常態(tài)，因而也是國家治理和制定公共政策的重要社會(huì)基礎(chǔ)，還是確立國家治理和公共政策范式的重要前提。因此，在現(xiàn)代國家治理中，大多數(shù)國家都通過采取肯定性行動(dòng)或優(yōu)惠政策應(yīng)對這一問題，以修正因歷史、既往政策或其他原因所造成的社會(huì)差距，從而促進(jìn)不同人群之間的權(quán)利及發(fā)展機(jī)會(huì)的平等。
事實(shí)上，處于劣勢地位的人群并非如人們可能想象的總是少數(shù)族裔或少數(shù)人口，人口構(gòu)成中同質(zhì)性的缺乏更可能導(dǎo)向?qū)隙ㄐ孕袆?dòng)政策的需求。肯定性行動(dòng)及相關(guān)政策本質(zhì)上是以非均衡的政策工具追求均衡的治理目標(biāo)，突顯了國家的干預(yù)特性，與公共政策更少干預(yù)性、更少強(qiáng)制性的變化趨勢相悖，因此需要被置于多元主義的背景下加以審視。
國家治理中的肯定性行動(dòng)悖論
由于肯定性行動(dòng)政策常常以特定人群為對象而把其他人群排斥在外，可能的結(jié)果是在應(yīng)對某些方面的差距或不公平問題的同時(shí)又在其他方面產(chǎn)生新的不公。肯定性行動(dòng)固有的群體偏好與內(nèi)在于新自由主義的個(gè)體偏好之間存在沖突。群體成員身份是從肯定性行動(dòng)政策中受益的資格前提。為肯定性行動(dòng)貼上“自由的”或“進(jìn)步的”等標(biāo)簽實(shí)際上是具有誤導(dǎo)性的。
總體上，人口結(jié)構(gòu)中同質(zhì)性的缺乏更可能導(dǎo)向?qū)隙ㄐ孕袆?dòng)政策的需求，而政府對更為多元維度上的社會(huì)特征的關(guān)注，則可能導(dǎo)向因?qū)嵤└咂毡樾院桶菪缘恼叨箍隙ㄐ孕袆?dòng)政策成為一種并非必要的政策選擇。英國案例表明，更為中性和更具普遍性的政策可以使不同人群的權(quán)利得到保障，而當(dāng)這種政策執(zhí)行不力時(shí)則為肯定性行動(dòng)政策留下了空間。
隨著多元主義時(shí)代的來臨，國家治理過程中需要平衡的差異和不均衡將越來越多地顯現(xiàn)出來，因而似乎不同政策領(lǐng)域的肯定性行動(dòng)政策可能將會(huì)越來越多。但是，伴隨多元主義時(shí)代社會(huì)自信的日益增強(qiáng)，對于肯定性行動(dòng)政策的質(zhì)疑乃至抵制也在增加。
多元主義時(shí)代的多樣性管理
值得關(guān)注的是，在大多數(shù)西方國家，有關(guān)肯定性行動(dòng)的討論被移置于多樣性管理的話語空間，多樣性管理是使肯定性行動(dòng)在實(shí)踐中得以存活的一種新的治理策略。多樣性管理則著眼于關(guān)照所有人的利益，使肯定性行動(dòng)常常較為狹窄的社會(huì)基礎(chǔ)擴(kuò)展至整個(gè)社會(huì)，也使相關(guān)政策變得更為中性，更具包容性。
多樣性管理仍以身份政治為基礎(chǔ)，但同時(shí)又與新自由主義的個(gè)人主義和企業(yè)家意識(shí)形態(tài)聯(lián)系在一起，關(guān)注于個(gè)體而非群體，所使用的語言是能力和利益而不是肯定性行動(dòng)所使用的被接納的權(quán)利。
肯定性行動(dòng)是多樣性管理諸多實(shí)踐類型的一種方式，是一種不完美的甚至是粗糙的實(shí)現(xiàn)方式，而多樣性管理則是肯定性行動(dòng)的改進(jìn)。
多元主義不同于多樣性，是我們對多樣性的回應(yīng)。在多元主義的時(shí)代氛圍中，多樣性本身被賦予重要的積極價(jià)值。多元主義鼓勵(lì)和培育更為復(fù)雜的差異性和多樣性，要求國家治理和公共政策在范式意義上作出重要的調(diào)整。在肯定性行動(dòng)政策遭遇挑戰(zhàn)之際，更為平衡的多樣性管理將成為國家治理和公共政策范式轉(zhuǎn)型的重要方向。
在國家治理的背景中，多樣性意味著國家治理和公共政策過程中更大的復(fù)雜性與張力，因而有學(xué)者將多樣性看作社會(huì)陷阱。相對于組織機(jī)構(gòu)中的多樣性管理，國家治理中的多樣性管理不僅僅只是意味著多樣性的增加，還具有更為復(fù)雜的內(nèi)容和目標(biāo)，從而使多樣性管理無論在內(nèi)涵方面還是治理目標(biāo)的設(shè)定方面都更為復(fù)雜。而國家治理和公共政策趨向多樣性管理的范式轉(zhuǎn)型，則成為多元主義時(shí)代國家治理的最為迫切的時(shí)代問題。
尋求多元主義時(shí)代國家治理與公共政策新范式
治理理念的流行更使由國家控制公共政策制定與實(shí)施過程變得極不現(xiàn)實(shí)。隨著多元主義時(shí)代治理理念的流行，政策制定將日益成為政府、市場與公民社會(huì)協(xié)商和協(xié)調(diào)行動(dòng)的過程。這將對實(shí)踐中隨多樣性增加而日漸增多的肯定性行動(dòng)政策的前景產(chǎn)生難以預(yù)期的影響，而社會(huì)觀念氛圍的變化則使這一影響更趨復(fù)雜。
公共政策在總體上已變得更少干預(yù)性、控制性和強(qiáng)迫性，而日益趨向?qū)乙?guī)制作用的強(qiáng)調(diào)。在這種意義上，肯定性行動(dòng)政策的空間在多元主義時(shí)代似乎已經(jīng)被大大壓縮了。
在多元主義時(shí)代，觀念的多元化和利益的多元化都是確定的事實(shí)，不同觀念的持續(xù)競爭日益表現(xiàn)為一種常態(tài)，公共政策的制定過程也已成為一個(gè)多元利益攸關(guān)方參與的過程。但是，多元主義時(shí)代的諸多不確定性卻使有關(guān)多樣性管理的公共政策新范式始終難以出現(xiàn)。
在不同國家和不同時(shí)期，圍繞“在特定現(xiàn)實(shí)環(huán)境條件下怎樣的政策反應(yīng)是適當(dāng)?shù)摹?這一思考所形成的一些寬泛共識(shí)，往往成為公共政策制定的范式性思考并主導(dǎo)著公共政策的制定與實(shí)施。這種范式性思考不僅在歷時(shí)維度上常常表現(xiàn)為公共政策制定中的思維慣性和路徑依賴，還具有顯著的跨國溢出效應(yīng)。政策觀念對于塑造政策范式具有主導(dǎo)性影響，但各國不同的政治制度對于塑造公共政策的影響依然是確定和明顯的，不同制度所創(chuàng)造的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)則賦予不同類型的政治行動(dòng)者影響公共政策制定的不同可能性。
雖然組織管理中的多樣性管理被認(rèn)為已經(jīng)發(fā)展為一個(gè)完善的提升組織績效的策略，但在組織管理中，人們對于如何有效管理多樣性仍然知之甚少。多樣性管理是一個(gè)與組織目標(biāo)、組織歷史、組織內(nèi)部環(huán)境以及社會(huì)環(huán)境等諸多因素相關(guān)的一個(gè)過程，某種特定管理技巧的效果會(huì)隨時(shí)間、環(huán)境的變化而變化。對于國家治理中的多樣性管理而言，國家治理的目標(biāo)更為復(fù)雜，多樣性的維度也更為豐富，多樣性管理事實(shí)上更可能表現(xiàn)為一種與具體問題直接相關(guān)的原則或目標(biāo)，而非可運(yùn)用于不同維度多樣性管理的統(tǒng)一范式。國家治理目標(biāo)很大程度上需要通過公共政策來達(dá)成，而國家治理目標(biāo)則直接塑造了公共政策的目標(biāo)。總體上，國家治理目標(biāo)的設(shè)定很大程度上還是國家能力的一個(gè)結(jié)果，并使不同時(shí)期的公共政策呈現(xiàn)不同的特征。
具有流行特質(zhì)并可產(chǎn)生從眾效應(yīng)的政策范式體現(xiàn)著關(guān)于如何應(yīng)對實(shí)際問題的不同觀念以及持有不同觀念的行動(dòng)者之間的相互競爭。多元主義時(shí)代不同觀念之間的競爭，一方面使統(tǒng)一的公共政策范式難以出現(xiàn)，另一方面卻提供了更多的政策選項(xiàng)，從而為均衡的多樣性管理提供了可能性。
肯定性行動(dòng)遠(yuǎn)不是一種理想的公共政策，其積極效應(yīng)在日益多元化的社會(huì)也變得黯然失色。管理多樣性日益成為國家治理的首要任務(wù)。為此，擯棄有關(guān)肯定性行動(dòng)政策的不切實(shí)際的想象，理性、審慎和克制地運(yùn)用肯定性行動(dòng)政策工具，就成為充分實(shí)現(xiàn)其治理潛力的重要前提。多樣性是多元主義時(shí)代的一個(gè)重要社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也將成為一種社會(huì)常態(tài)，而趨向多樣性管理的國家治理和公共政策范式轉(zhuǎn)型，將有助于擴(kuò)展肯定性行動(dòng)的政策空間，使肯定性行動(dòng)政策融入多樣性管理的治理邏輯和實(shí)踐框架之中，并在此過程中充分實(shí)現(xiàn)其治理潛力。理想的公共政策應(yīng)該既能夠解決問題，又不會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)緊張乃至政治沖突和分裂。 后者應(yīng)成為多樣性管理的底線。
尋求趨向多樣性管理的公共政策新范式首先是一個(gè)國家治理和國內(nèi)政治議題，有關(guān)多樣性管理的公共政策新范式的探索和確立，應(yīng)基于各國不同的歷史、文化、社會(huì)與政治制度背景以及政策實(shí)踐。
（作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、中國政治學(xué)研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)委員；來源：北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心，本文原載于《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年5月第54卷第3期）
