◆ 舉報人舉報違法違規線索，能夠降低行政監管成本，提高監管效率

　　◆ 對于舉報人，要補齊保護機制和獎勵機制兩大短板

　　2017年11月，山東省食品藥品監督管理局、山東省財政廳起草了《山東省食品藥品違法行為舉報獎勵辦法實施細則（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。意見稿提出，根據舉報案件的貨值金額以及案件性質等因素計算獎勵金額，舉報人有特別重大貢獻的，獎勵金額原則上不少于30萬元。

　　山東省重獎舉報人這一舉措，旨在充分調動社會大眾舉報違法行為的積極性，彰顯了當地維護食品安全環境的誠意，必將進一步壓縮問題食品的生存空間。

　　舉報人，指在非職權范圍內揭露相關違法犯罪行為的公民，其舉報行為對違法企業有很大威懾力。

　　中國社會科學院社會學所王俊秀研究員對《瞭望》新聞周刊記者說，針對食品安全、環境污染、預防腐敗、企業欺詐等行為，僅靠行政執法、自我監督是不夠的，還應該通過消除舉報人“后顧之憂”，動員社會力量參與。

　　“如果舉報人的舉報內容屬實，有利于社會大眾，應當加以鼓勵。”北京大成律師事務所杜立元律師對《瞭望》新聞周刊記者說，“目前，還應加大舉報人的人身安全保護力度，以進一步完善舉報人權益保護機制。”

　　舉報人督促企業更加自律

　　對于舉報人，在我國2000年修訂的產品質量法中就規定了有獎舉報制度，新食品安全法中提到對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。

　　以食品藥品安全領域為例，食品藥品違法行為有一定專業性和隱秘性，即使是專門的執法者，也要經過復雜的調查取證、檢驗等程序才能確認。監管部門受到人力、物力、財力等制約，難以實現對食品市場全方位、全覆蓋的監管巡查，這就讓一些違法者成為“漏網之魚”。

　　“食品行業違法行為隱蔽性高，如過期食品回爐再售、非法添加和濫用食品添加劑等違法行為，外部人員很難全部掌握。”王俊秀說，“企業的不法行為，瞞不過企業內部員工的眼睛。借助無處不在的社會力量，鼓勵舉報人舉報違法行為，可以掃除監管盲區。”

　　從以往曝光的一些引起社會廣泛關注的食品安全事件來看，不乏企業內部員工舉報的案例。在杜立元看來，舉報人舉報行為降低了行政監管成本，能夠有效提高執法質效。隨著智能手機的普及，舉報人還有可能拍攝到違法現場和作案人員，擁有獨特優勢。

　　近年來，我國各地探索建立完善舉報人權益保護機制，自深圳市從2016年8月1日開始，北京、上海、杭州、陜西等地也相繼推出了各自的舉報人權益保護機制，應用范圍也逐漸擴展至其他領域。

　　在交通領域，深圳、杭州、武漢等地制定相關制度鼓勵舉報交通違法行為。深圳規定，市民進行交通違法舉報，最多可獲3000元，最低50元。涵蓋的違法行為包括了偽造車牌、非法改裝、違章變道或超車等、向車窗外亂拋撒垃圾等不同程度的違法行為。

　　在金融領域，2014年6月，中國證監會發布《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》，設立證券期貨違法違規行為舉報中心，處理可以作為稽查案件調查線索的舉報。為鼓勵舉報人提供線索，對于符合獎勵條件的一般舉報，給予不超過10萬元的獎勵；對于舉報在全國有重大影響或罰沒款金額特別巨大的，獎勵金額最高可達30萬元。

　　在環保領域，一些地方實行舉報人權益保護機制，極大地提高了舉報人的積極性，有效幫助減少了深井排污等隱蔽性極強且危害較大的污染環境行為。

　　有些地方鼓勵內部人向金融監管部門舉報上市公司違法違規、向稅務管理部門舉報企業偷稅、向紀檢監察機關舉報公務員的違紀違法行為、向檢察院舉報公務員貪污瀆職；鼓勵內部人舉報企業參與走私、生產銷售假冒偽劣產品等行為。

　　杜立元說：“舉報人權益保護機制提高了舉報人的積極性，讓違法者認識到，其違法行為可能會被身邊人舉報，從而打消違法者的僥幸心理。”舉報人權益保護機制可適用于更多領域，特別在市場監管方面，完善舉報人權益保護機制，可以幫助市場形成競爭有序、買賣公平、誠實守信的良好氛圍。

　　加大舉報人保護力度

　　從以往實踐來看，目前我國舉報人權益保護機制還存在舉報人保護不力、獎勵標準不完善兩大短板，一定程度上制約了社會力量參與監督的積極性。

　　針對舉報人權益保護機制，需要進一步完善對舉報人的保護的法律設計。

　　“對舉報人的保護分為個人信息保護、人身保護和就業保護，只有為舉報人提供了充分的保護，才能消除舉報人的顧慮。”杜立元說，目前，相關法律制度還有不小的完善空間。例如，新食品安全法第115條規定：“舉報人舉報所在企業的，該企業不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復。”但是，由于沒有專門的保護機構，該條款難以充分落實。

　　又如，對政府機關或公司違規進行舉報的雇員，很難通過刑事訴訟法有關條款獲得保護，而現行的勞動法以及勞動合同法中，也沒有專門針對雇員、職員舉報的保護制度。2016年4月，最高人民檢察院、公安部、財政部聯合下發《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》，進一步完善了對舉報人“打擊報復”的保護以及舉報獎勵制度，但范圍仍有進一步拓展的空間。

　　“舉報人的舉報行為可能會使違法者面臨較大數額的罰金甚至刑事處罰，因此，被舉報者可能會對舉報人及其家人進行或明或暗的報復。”杜立元說。內部舉報人往往是企事業單位職工、公務員等，如果保護機制不健全，就可能遭遇調換崗位等隱性報復行為。舉報人如何尋找申訴部門、如何對遭到打擊報復的舉報人進行救濟等，都是亟需解決的問題。

　　“要完善相關的配套制度，制定嚴密的投訴舉報保密工作機制，嚴格規定相關工作人員的主體責任，確保舉報人的相關信息不泄露。”杜立元說，符合法律規定的舉報人在遭受被舉報人的解雇、降薪以及其他不利待遇時，可以依照法律規定請求確認解雇無效以及給予法律規定的民事補償。此外，泄露舉報人身份情況、打擊報復舉報人等行為，應承擔相應責任。

　　此外，還應加強第三方或專業人員幫助。杜立元建議，可鼓勵社會組織為舉報人提供專業咨詢幫助，如建立舉報人求助熱線，幫助舉報人分析、化解舉報風險等。

　　完善舉報人獎勵標準

　　舉報人舉報的獎金多少，直接影響舉報人的舉報積極性。2017年8月，國家食品藥品監督管理總局會同財政部發布新修訂的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》（以下簡稱《辦法》），要求各省市按照修訂后的辦法執行。

　　《辦法》將每起案件舉報獎勵限額從原先的30萬元提高到50萬元，并將適用范圍擴展到食品、藥品、化妝品、保健食品、醫療器械全領域，實現“四品一械”全覆蓋。根據《辦法》，研制、生產、經營、使用環節內部人員舉報的，可在獎勵標準上追加獎勵金額。

　　但從目前各地規定來看，舉報獎金額度幾乎都有上限，大多數地區規定罰金全部上繳國家，獎金經過一系列手續才能到達舉報人手中。因此，需要進一步健全完善投訴舉報獎勵機制，加大對舉報人舉報的獎勵力度，鼓勵舉報人及時舉報違法行為。

　　“作為舉報人，需要的不僅是良知和勇氣，同樣需要相應激勵。有必要通過科學合理的獎金數額，讓他們獲得與風險對等的經濟回報，激勵舉報人舉報投訴違法行為。”王俊秀說。

　　例如，美國實行“罰金分成”制度，舉報人獎金直接來自于罰金。2009年，美國輝瑞公司用非法手段推銷藥品，被罰處13億美元刑事罰金和10億美元民事賠償。5名輝瑞員工和1名醫生通過費城的一家法律事務所向美國官方舉報了輝瑞，獲得1億多美元獎勵。王俊秀建議，可借鑒“罰金分成”制度，完善對舉報人的獎勵標準。

　　杜立元建議，還應建立高效便捷的投訴舉報系統。“建立科學合理、便捷高效的投訴舉報系統是傾聽和解決公眾訴求的一個有效途徑，也為舉報人以正當合法渠道進行監督舉報提供了有效通道。”（刊于《瞭望》2018年第3期 記者李松）

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責任編輯： 陳俊松