全面依規從嚴治黨創新“不能腐”的體制機制

　　習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調：“堅持全面從嚴治黨、依規治黨，聚焦監督執紀問責，深化標本兼治，創新體制機制，健全法規制度，強化黨內監督，把紀律挺在前面。”黨的十八大以來，以中央八項規定為代表，把黨的紀律挺在前面，通過黨內法規，規范和約束黨員領導干部的行為，對凈化黨的作風、約束黨員行為、純潔黨員隊伍發揮了重要作用。隨著黨風廉政建設的不斷推進，以創新體制機制為重點，強化和完善“不能腐”的防范機制就顯得越來越緊迫和必要。在全面從嚴治黨走向新階段的關鍵時期，必須按照習近平總書記的講話精神，將全面依法治國的思想、方法與全面從嚴治黨結合起來，不斷完善黨內法規，全面依規從嚴治黨，努力創新“不能腐”的體制機制。

　　從“不敢腐”到“不能腐”：制度建設重點的轉變和發展

　　習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出：“3年來，我們著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題，使不敢腐的震懾作用充分發揮，不能腐、不想腐的效應初步顯現，反腐敗斗爭壓倒性態勢正在形成。”“不敢腐”“不能腐”“不想腐”在遏制腐敗方面，既是“三位一體”的統一關系，又體現出漸進性和階段性特點。在現階段，鞏固“不敢腐”的成果，充分實現“不能腐”，并向“不想腐”發展，既是反腐敗制度建設的任務目標，也是制度建設發展進程的指南針。“不敢腐”突出黨紀國法的懲戒功能，通過嚴格的執紀和執法、司法等活動，堅持“老虎、蒼蠅一起打”，依法依紀嚴厲懲處腐敗分子，從而形成對腐敗分子的震懾效果和對全黨的警示作用。如果說“不敢腐”是在腐敗現象出現后，運用嚴格的紀律和嚴厲的法律對腐敗行為予以懲處，那么“不能腐”則是通過預先確立的科學制度對可能出現的腐敗風險點予以防控，從而杜絕腐敗現象的發生。

　　通過制度建設，建立“不能腐”的防范機制，就是要加強對權力的監督與制約。“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”這條箴言提醒我們，必須將權力關進制度的籠子里，通過制度監督和制約權力。建立“不能腐”的防范機制，首先應當按照發揮市場在資源配置中起決定性作用的要求，制定權力的負面清單，界定清楚權力的邊界和范圍，讓權力有所為、有所不為，杜絕權力的不作為和亂作為。建立“不能腐”的防范機制，還要求制定權力的運行程序和運行方式，規定權力行使的步驟、權限和程序，規定法定手段特別是強制手段的范圍和行使要件，堅持重大事項信息公開和重大決策公民參與的機制，讓權力行使符合正義的要求，也讓正義通過看得見的方式得以實現。建立“不能腐”的防范機制，關鍵是完善權力監督制度，強化黨委承擔主體責任和紀委承擔監督責任的監督機制，加強權力機構內部的相互監督，完善人大監督、政協監督和公民監督的制度，讓權力始終在制度的框架內運行。同時，建立“不能腐”的防范機制，還需要協調好制約監督權力和保障權力有效運行的關系，使權力的運行更加符合權力設置的目的，讓權力在陽光下運行。

　　從“不敢腐”到“不能腐”，表明反腐敗斗爭在制度建設層面已經取得重大進展，也預示著反腐敗的制度建設進入一個新的階段。從“不敢腐”到“不能腐”的階段轉換，也表明制度建設將在未來承受更加嚴峻的考驗和壓力。這就需要充分運用法治思維，科學建立制度，嚴格執行制度，扎緊制度的籠子，推動反腐敗斗爭持續深入地發展。

　　通過制度“治標固本”，運用法治思維實現“不能腐”

　　全面依法治國和全面從嚴治黨共同構成“四個全面”戰略布局的重要組成部分。在黨的作風建設中運用法治思維，是全面依法治國和全面從嚴治黨相結合的題中應有之義。法治，作為人類治國理政經驗的結晶，既可以運用于推進國家治理體系和治理能力現代化，也可以運用于對執政黨進行治理。現代政治是政黨政治，現代政治也是法治政治。法治已經成為世界各國所普遍接受的治國理政方式。通過法治的國家治理和社會治理，已經成為世界各國走向文明的必然路徑。執政黨作為國家的領導力量和社會的中流砥柱，理應被納入法治的軌道。法治思維是以法律為依據、以人的行為為調整對象、以權利義務為調整機制、以合法性為判斷標準的思維方式。將法治思維運用于執政黨的作風建設，是中國共產黨執政方式的重大創新。

　　法治思維是一種以行為為規范對象的思維，與當前反腐敗“治標，是為治本贏得時間”的工作思路相一致。從法治的角度看，所謂“標”是指部分黨員領導干部與黨紀國法相違背的各種失序行為，而所謂“本”是指造成失序行為的政治社會根源。腐敗現象歸根到底是部分黨員領導干部理想信念缺失所致。根絕腐敗的“治本”之策，當然是加強黨員領導干部的理想信念教育，治理導致腐敗的社會經濟根源，形成良好的社會風氣和執政氛圍。然而，從內心根除腐敗思想并非一日之功，社會治理也非一時之事。這些都需要較長時間的思想教育、風氣重塑和習慣養成。從我們黨在執政過程中面臨的嚴峻任務和復雜形勢而言，“治本”固然重要，但通過“治標”帶動“治本”，為“治本”贏得時間，已經成為當務之急和現實選擇。

　　馬克思曾經指出，在法律的眼中，“我”是不存在的，存在的只是“我”的行為。

　　因此，從行為入手，通過整治黨員領導干部的失序行為，在行為整治的過程中，嚴懲各類違法違紀行為，糾正形形色色的不正之風，掃清業已形成的積弊，將有力地推進習慣養成和作風強化。同時，在運用法治思維“治標”、管理各種行為的過程中，通過制度建設，將良好的工作作風和工作方式轉換為制度，用制度的規范性和權威性固化黨的優良作風，并通過制度的剛性約束，推動黨的優良作風向黨員領導干部的有序行為轉變。黨的十八大以來的各項舉措，厘清了反腐敗斗爭“治標”與“治本”的關系，改變了通常通過“治本”來“治標”的思維。“治標”帶動“治本”的新思維，既通過立竿見影式的行為矯正，讓民眾看到中國共產黨的切實變化，又為“治本”贏得時間，并帶動社會環境的變化，消除或減少造成黨員行為失序的客觀因素，從而鞏固“治標”的效果，形成依法從嚴治黨管黨的新常態。

　　通過制度建設推進作風建設，探索實現“不能腐”的制度規范

　　作風建設關系黨的生死存亡，優良作風是黨立于不敗之地的法寶。優良作風不僅是黨性教育的體現，也是制度規范的體現。黨的十八大以來，通過制度建設推進黨的作風建設，改變黨員干部形象，直擊作風之弊和行為之垢，帶動國家之變、社會之變、民生之變、環境之變，成為作風建設領域的新亮點和新特色，也為探索實現“不能腐”提供了制度規范。

　　突出對黨員行為的微觀控制和剛性約束，在行為規約的潛移默化中強化作風建設，滲透“不能腐”的剛性約束和心理教化。黨員行為是黨員思想觀念和所受社會影響的外化表現，也是民眾觀察執政黨的切入點。在絕大多數時候，黨員行為與民眾利益有著直接關聯，民眾對黨員行為的關注度較之對于黨員思想觀念、執政宏觀環境的關注度更高。執政黨對黨員思想的教化、對社會環境的改造，最終目的也是為防止黨員行為的失序。制度建設抓住了“管行為”這個關鍵，著重對黨員行為進行微觀控制和剛性約束。中央“八項規定”及其后續頒布的各項措施和禁令，全方位管住了黨員領導干部的行為，直指監督對象和監督目標，不模糊，不空談。而且大多數規定已具體到數字、具體到級別、具體到人，特別是對一些已經為部分黨員領導干部見怪不怪、司空見慣的行為，有著極強的針對性。具體、全面、剛性的制度，有助于對黨員的行為進行精細化矯正與規范，將有力地增強制度的效果，進而通過良好的制度效果取信于民。

　　將黨員行為控制與社會正能量培育結合起來。較之長期的思想教化，對黨員行為的控制更易且更有利于取得治黨的效果。部分黨員的失序行為能夠在較短時間內得以矯正和規范，體現出黨員行為的可控性，從而有利于重塑黨員的正面形象，增強民眾對中國共產黨的執政信心。對黨員行為的制度化控制，必須立足于制度的長期堅持。習近平總書記用“堅持堅持再堅持”強調制度可持續性的重大意義。長期堅持的制度和對于制度的長期堅持，有利于行為的習慣化，從而將黨的各項紀律和制度內化為黨員的習慣和修養，取得與思想教化相同甚至更佳的效果，還能有效避免思想教化的教條化和空洞化。同時，黨員領導干部的行為，對于普通民眾的行為有著較強的示范效應。因此，對黨員行為的規范，也有利于對普通民眾的行為產生正面導向作用，從而將對黨員行為的規范，與消除導致黨員行為失序的客觀因素結合起來。由此可見，制度建設雖然以矯正和規制黨員行為為核心，但也能對權力運行的社會環境進行優化。

　　尊崇黨章權威，推進黨內法規更加細密，以精準實現“不能腐”

　　制度建設離不開建章立制。建立完備的黨內法規體系，是體現制度建設成果、推進制度實施的基礎和必要條件。習近平總書記指出：“全面從嚴治黨首先要尊崇黨章。”黨章是黨的指導思想、主張和行為規范在制度層次的集中體現，也是黨內法規的靈魂和統帥。黨章在黨內法規中的地位，與憲法在國家法律體系中的地位相同，在黨內具有最高效力。任何黨員領導干部的行為，都必須與黨章相符，而黨內所有的紀律和制度規定，也都必須以黨章為依據，任何行為和制度都不得與黨章相抵觸。尊崇黨章，是建設黨內法規體系的第一步，也是落實運用法治思維從嚴治黨的第一步。

　　依規治黨，要求將全黨各級組織和全體黨員的行為納入黨內法規的軌道，運用黨內法規所形成的制度，規范和約束自己的行為。因此，在黨章的統帥作用下，形成科學、完備的黨內法規體系，實現黨內生活和黨員行為有規可依，是實現全面依規治黨的前提。黨的十八大以來，黨內法規建設不斷取得新突破，中央先后制定《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等重要的黨內法規，黨內法規體系不斷完善，運用法治思維從嚴治黨的意識正在不斷培育。然而，客觀而言，黨內法規的科學程度和成熟程度還有較大的提升空間。如何體現黨的政策與策略和黨內法規的聯系，如何從規范層面體現“不能腐”的制度內涵，這些有關黨內法規的重大理論和實踐問題仍有待解決。創新“不能腐”的體制機制，需要進一步提升黨內法規的科學化、民主化、規范化水平。

　　從黨內法規的角度看，構建“不能腐”的防范機制，應當更加精細化地設計制度條文和制度細節，以精準實現“不能腐”。依規從嚴治黨管黨的核心要義，是通過規范和約束黨員領導干部的行為，推進黨的作風建設。因此，黨內法規應當清晰界定黨員領導干部的行為準則，明確違紀行為的范圍和標準，讓黨員領導干部明晰自己的行為邊界。同時，黨內法規應當有別于一般的黨內政策性文件，而是將原則性的政策話語精準化，將各項紀律和規矩，運用規范化的語言進行表達，運用程序化的方式予以貫徹，使之具有可執行性和可操作性，為“不能腐”提供更加明確的指針。再者，考慮到社會發展變遷性與黨內法規文本穩定性之間的關系，應當通過黨內法規實施機制的不斷完善，實現黨內法規和社會發展的協調。應當建立黨內法規解釋機制、黨內法規執行裁量基準等機制，及時回應黨員領導干部和社會各界對于黨內法規的疑惑，解決黨內法規執行中的疑義，填補黨內法規實施過程中發現的制度漏洞和制度缺陷，推動黨內法規在實施過程中更加科學化和規范化。

　　正如王岐山同志在十八屆中央紀律檢查委員會常務委員會第六次全體會議上的工作報告中指出的：“堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開，是思想認識的一次飛躍，是管黨治黨的理念創新。”從“不敢腐”到“不能腐”，同樣也是依規從嚴治黨的一次飛躍。通過創新體制機制實現“不能腐”，不僅將塑造風清氣正的執政氛圍，純凈社會風氣，喚回黨的優良作風，為實現“不想腐”創造良好的制度環境，而且將為建立“黨內法治”探索出一條可行路徑。

　　（周葉中 作者系武漢大學副校長）