王衛星：透視外軍聯合作戰指揮體制改革

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??? 資料圖：2009年10月，美國總統奧巴馬在白宮時局值班室與美軍參謀長聯席會議成員及高級軍事顧問商討阿富汗作戰事宜。

??? 聯合作戰指揮體制改革，是深化國防和軍隊改革的緊迫課題，也是衡量改革成效的重要標志。研究借鑒外軍在這方面的特點規律，對于科學籌劃我軍聯合作戰指揮體制改革，具有特殊的重要意義。

????我們所說的“聯合作戰指揮體制”，在美俄等世界主要國家軍隊，目前還沒有完全對應的專門術語。我們研究認為，聯合作戰指揮體制，是指軍隊為指揮聯合作戰而建立的組織體系及相應制度。它包括指揮機構的設置、職能劃分和指揮關系等。聯合作戰指揮體制改革，實際上就是以聯合作戰為根本導向，以提高指揮效能為核心目標，對作戰指揮體制進行的改革。

????戰爭實踐始終是催生和倒逼外軍聯合作戰指揮體制改革的強大動力。外軍聯合作戰指揮體制改革，大體上是從第二次世界大戰結束后開始的，推進過程幾經曲折，一直延續到今天。究其時代背景和根本動因，是工業文明快速發展、科學技術日新月異、戰爭形態深刻演變的必然結果，也是軍隊組織體系化、作戰力量多元化、軍事行動全域化的內在要求。歸根結底，聯合是現代戰爭制勝的基本規律。

????美軍：三輪改革涉及三大內容

????美軍聯合作戰指揮體制改革起步最早、主動性最強。經過近70年的三輪改革發展，美軍聯合作戰指揮體制已日臻成熟。

????第一輪改革是1947年到1949年，屬于初創階段。二戰后，美軍總結二戰盟軍聯合作戰指揮經驗，檢討長期以來形成的軍種至上、交相紛爭、職責不清等體制弊端，創立了以國防部為主體的領導指揮體制，設立了參謀長聯席會議主席和聯合參謀部，在戰略層級上解決了作戰指揮權不統一的問題，形成了現代聯合作戰指揮體制的雛形。

????第二輪改革是1953年到1958年，屬于成型階段。這個時期，主要是從法律上，特別是《1958年國防部改組法》，“取消了各軍種以前作為‘執行代理人’所享有的指揮部隊的法定權威”。同時，國防部長尼爾·麥克爾羅伊指示“建立兩個指揮渠道：針對已部署部隊的作戰渠道和針對支援任務的行政渠道”。

????這次改革從根本上實現了作戰指揮權與建設管理權相對分開的體制性突破。建立了總統和國防部長對作戰司令部的直接指揮關系，把軍種排除在作戰指揮鏈之外。強化了國防部長和參聯會主席的職權，明確了戰區聯合司令部在軍事上的聯合指揮權。但軍種對作戰指揮的干預問題，仍然沒有從根本上得到解決。這種狀態一直延續了近30年，用美國學者帕利爾的話說，就是改革進入了“冬眠期”。由于這輪改革不到位，導致了后來一系列戰爭和軍事行動上的指揮不暢，在一定程度上造成了軍種擁權自重、聯合機制舉步維艱的局面。

????比如，在越南戰爭中，戰場是太平洋司令部的轄區，理應由太平洋司令部指揮，但實際上戰場上沒有一名全面運籌戰事、擁有指揮全權的戰區最高指揮官，作戰指揮權由戰略空軍司令部、駐越軍援司令部、太平洋艦隊分享指揮權，彼此之間各自為政，沒有統一協調的計劃。

????1983年的格林納達行動中，美國陸軍與海軍陸戰隊就作戰任務區分難以達成一致，最后不得不在格林納達島中間畫一條線，陸軍與海軍陸戰隊各負責一半；美陸軍一名少校為召喚近在眼前的海軍艦艇提供火力支援，用自己的電話卡在公用電話上與美國本土陸軍總部聯系，陸軍總部再與海軍總部聯系，海軍總部再與艦隊聯系；停泊在近岸海域的海軍航空母艦拒絕運送傷員的陸軍直升機降落，理由是陸航飛行員“沒經過海上起降資格認證”。

????第三輪改革是1986年至今，屬于完善階段。改革之初，光論戰就歷時近五年，可見這場改革的復雜程度。這個時期，主要是確立了當前的聯合作戰指揮體制，賦予了參聯會主席多個關鍵領域的權力，進一步強化了戰區司令的權力和影響力。它徹底結束了軍種干預作戰指揮的局面，從法律和實際操作兩個方面，實現了聯合作戰指揮體制改革的突破，建立起了“由國家指揮當局（總統和國防部長）到作戰司令部（戰區司令部和職能司令部），再到任務部隊”的指揮鏈。

????這輪改革最為堅決，也最為徹底，基本上掃清了體制上的障礙。曾任國防部長的阿斯平說：“這可能是自1775年大陸會議創建大陸軍以來，美國軍事史上最偉大的一次根本性巨變。”

????目前，美軍聯合作戰指揮機構主要由國家和戰區兩級構成。國家級聯合作戰指揮機構，由總統、國防部長、參聯會和聯合參謀部組成，主要負責指揮全球性大規模戰爭及核大戰。參聯會主席由軍隊的高級將領擔任，是總統和國防部長的首席軍事顧問，但是沒有作戰指揮權。戰區級聯合作戰指揮機構，由九大聯合作戰司令部構成，分為：太平洋、歐洲、北方、南方、中央、非洲六個戰區司令部，再加上特種作戰、戰略、運輸三個不受地理責任區限制、可在全球范圍內行動的職能司令部。在西太平洋等重要方向，還有常設的聯合特遣部隊司令部。

????美軍聯合作戰指揮體制改革的特點，主要體現在四個方面：一是逐步建立和推進，在一系列戰爭中得到了檢驗，并逐步完善；二是通過強力推動，把分散在各軍種的指揮權，轉移到聯合作戰指揮機構，徹底剝奪了軍種作戰指揮權，在國家指揮當局層面，實現了政治控制與軍事效率的平衡；三是作戰指揮體制與建設管理體制分立，但不完全分離；四是注重運用法律手段，推動和保障改革，每次改革都制定和修改有關法規。

????縱觀從二戰至今，在聯合作戰指揮體制改革方面，美軍主要改了三大塊內容：一是成立了機構（國防部、參聯會和聯合司令部）；二是建立了指揮關系（作戰指揮鏈和行政指揮鏈）；三是劃分了職能（國防部、參聯會、聯合司令部、軍種部）。

????俄軍：雙重壓力推動三次變革

????俄羅斯軍事改革是在上個世紀90年代初整個國家全面轉軌的大動蕩背景下開始的，經歷了三輪大的改革。

????第一輪是1992年到1999年，依托軍區搞聯合。當時的想法是，把軍區領率機關變成戰區的聯合作戰指揮機構。由于那個時候大的體制沒有調整，總參也沒有放權，軍種仍有指揮權，軍區還不具備聯合作戰指揮的能力。只是在堪察加半島和加里寧格勒方向，分別組建了由海軍艦隊司令領導的聯合戰役司令部。兩次車臣戰爭中，俄軍既暴露出了指揮關系不順的問題，也暴露出了陸軍和空軍連不到一塊的問題，教訓深刻。

????第二輪是2004年到2007年，在普京總統親自推動下，理順了國防部長與總參謀長的關系，真正確立了國防部長對總參謀長的領導地位，在這個基礎上決定總參下放戰略方向的作戰指揮權，但未取得成功。后來，在理順國防部長與總參謀長關系、總參下放地區性作戰指揮權的基礎上，搞了組建地區司令部的試點。

????但在建立戰區指揮體系上，又走到了另外一個極端，就是想拋開軍區搞聯合，在軍區之上增設一個地區司令部。試驗證明，這種改革不符合聯合作戰指揮的要求，戰區總部體制不但沒有實現聯合的目的，反而在軍區和總參之間“制造”了一個多余的中間指揮機構，降低了指揮效率，最后導致改革失敗。

????第三輪是2008年到2012年，充分汲取前兩輪改革的經驗教訓，在“新面貌”改革中，堅決取消軍種作戰指揮權，把海軍、空軍中央指揮所并入到了總參中央指揮所。同時，依托軍區成立聯合戰略司令部，形成了“由總統和國防部長，到總參謀長，再到聯合戰略司令部或職能司令部，最后到軍兵種部隊”的作戰指揮鏈。

????這一輪改革對俄軍后來的聯合作戰指揮體制起到了決定性的作用，戰區聯合作戰指揮體制基本上得到確立。地區性軍事行動全部由戰區司令部負責，由戰區司令部直接指揮各軍種戰役（艦隊是戰略戰役）司令部實施作戰，總參負責總體領導，但不直接干預作戰指揮，指揮鏈大為縮短。

????目前，俄軍已經形成了國家和戰區兩級的聯合作戰指揮體系。國家級聯合作戰指揮機構，是由俄總統和國防部長、總參謀長和總參謀部構成。總統是在國防部長的協助下，依托總參指揮國家層級的聯合作戰以及核打擊力量、空天軍、空降兵作戰。戰區級聯合作戰指揮機構包括東部、西部、南部和中部四個聯合戰略司令部，主要負責指揮轄區內各軍種的聯合作戰。根據戰略形勢的變化，2014年底俄又組建了北極聯合戰略司令部，主要負責北極方向的聯合作戰。

????俄軍聯合作戰指揮體制改革的特點也非常鮮明，既吸納借鑒美軍的經驗，又充分考慮國情、軍情和自身的特點，保留了自己的軍事傳統?？梢哉f，外部挑戰和內部轉型對俄軍改革形成了倒逼效應，這是一場絕境求生的改革。

????英法德日：新世紀軍改重大主題

????英軍聯合作戰指揮體制。英女王名義上是武裝力量最高統帥，實際上英國首相掌握軍隊最高指揮權，并通過國防大臣對全軍實施管理和指揮。參謀長委員會負責就軍事行動向國防大臣和首相提出建議，國防參謀長任委員會主席，三個軍種參謀長為成員。國防參謀長是國防大臣的首席軍事顧問和英軍最高軍事指揮官，根據首相和國防大臣的命令實施軍事指揮。2012年4月2日，英軍成立聯合部隊司令部，下轄13個跨軍種機構，負責在全球范圍內指揮聯合作戰。

????法軍聯合作戰指揮體制。法軍已經取消各軍種參謀長作戰指揮職能，將作戰指揮權完全集中在三軍聯合參謀長手中。三軍聯合參謀長是政府的軍事顧問，協助國防部長履行部隊準備、使用和總體組織權。在總統和政府領導下，三軍聯合參謀長對所有軍事行動行使指揮權。2013年法軍在馬里的“藪貓行動”中的軍事行動，由法國總統奧朗德親自決策，國防部長委托三軍參謀長實施總體領導，陸、海、空、特種作戰和國家憲兵派部（分）隊參加，三軍作戰中心對戰場的行動實施直接指揮。此次行動的成功之處在于，在統一指揮之下，參戰各軍兵種部（分）隊實現了緊密的協調與配合，特別是陸空協同突擊對迅速達成作戰目標發揮了重要作用。

????德軍聯合作戰指揮體制。德國聯邦總理為戰時軍隊最高統帥。國防部長為平時軍隊最高首長，戰時將指揮權移交聯邦總理。聯邦國防軍總監察長是國防部長的軍事顧問，武裝力量指揮參謀部為其辦事機構。2006年，德軍賦予總監察長對海外行動部隊的指揮權，2012年又明確各軍種監察長接受總監察長指揮，由總監察長全面負責聯邦國防軍的戰略規劃、軍事指揮和戰備工作。軍種監察長和勤務部隊監察長，負責所屬部隊的戰備訓練和行政管理，參與制定和實施國防總體方案。

????日本自衛隊2006年建立了由聯合參謀部指揮聯合任務部隊的聯合作戰指揮體制。聯合參謀部作為最高指揮機構，在防衛大臣的領導下，對聯合任務部隊實施聯合作戰指揮，統管全軍的聯合訓練和演習。指揮鏈是：從首相和防衛大臣，到聯合參謀長，再到聯合任務部隊。它有一個重要的特點就是，日本自衛隊作為美軍太平洋司令部的組成部分，來構建聯盟作戰體系、提高聯合作戰效能，設立了集中型的聯合參謀部，以實現與美軍太平洋戰區指揮機構的全方位對接。

????值得注意的是，日美經過60年的軍事合作和頻繁的聯合演練，無論是指揮員駕馭聯合作戰的能力素質，還是指揮機構的運轉水平，可以說是一流的，不可小看。特別是新安保法通過后，日美聯軍作戰將進一步深化，指揮控制一體化程度也會更高。

????總之，以美俄為代表的、世界主要國家軍隊聯合作戰指揮體制改革，經過了長期、曲折的實踐探索，其中有經驗、有教訓，有曲折、有反復。在研究籌劃改革當中，無論我們向外軍學習什么，都必須充分考慮到國體、政體的不同，軍隊性質的不同，一定要接中國的地氣。但作為改革的后發者，深入分析他們籌劃推進改革的思想、理念、方法路徑和利弊得失，研究把握其中帶規律性的東西，有利于開闊我們的視野，激活我們的思路。（作者：軍事科學院外國軍事研究部部長、少將 王衛星）

??? 王衛星，軍事科學院外國軍事研究部部長、研究員，中國軍事科學學會國際軍事分會會長，少將軍銜。曾在軍區、軍、師、團機關、部隊和院校工作。1996年調入軍事科學院，先后任研究員、研究室主任，副部長、部長。代表性學術著作有《中國軍事藝術》《白話中國兵法》《中國古代戰略理論精要》。